Nedůslednost Ústavního soudu: Když se váží pouze jedna strana vah

~KOMENTÁŘ~

Předmětem nálezu ze dne 2. 10. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 18/17 byla ústavnost řady ustanovení novely zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále ZoPK). Jednou z výtek navrhovatele byla nepřiměřenost úpravy ve vztahu k právu obcí a krajů na samosprávu. Bez ambic zabředávat do teoreticko-právních debat vedených o podstatě proporcionality nejprve krátce představím teoretické základy testu proporcionality. Následně shrnu argumentaci Ústavního soudu a na závěr poukážu na její nedostatky.

Základy testu

Princip proporcionality tvoří jeden ze základních kamenů současného soudního rozhodování o lidských právech. Jako takový stojí na představě lidských práv jakožto právních principů. Právní principy nelze realizovat absolutně, tedy na 100 %, protože jsou v neustálém vzájemném konfliktu. [1] Na jednu stranu zde existuje ideální představa lidských práv (dejme tomu absolutní nedotknutelnost vlastnického práva), která se na druhou stranu realizuje v nižší míře, než je myslitelná (limitem může být vlastnické právo jiné osoby). [2]

K tomuto pojetí lidských práv jako právních principů se přihlásil Ústavní soud, když například o rovnosti konstatoval, že „náleží k těm základním lidským právům, jež svou povahou jsou sociálními hodnotami konstitujícími hodnotový řád společnosti. V sociálním procesu plní tyto hodnoty funkci spíše jen ideálně typických kategorií vyjadřujících cílové představy, jež se nemohou zcela krýt se sociální realitou a lze je dosahovat jen aproximativním způsobem.“ [3]

Lidská práva konstruovaná jako právní principy jsou tedy relativní. To znamená, že jsou za určitých podmínek omezitelná. O jejich omezitelnosti lze hovořit zejména v situaci, kdy kolidují s jinými lidskými právy nebo veřejnými zájmy. Test proporcionality je jednou z metod, domnívám se tou nejvhodnější, jak omezení lidského práva svázat takovým způsobem, aby nám z něj vůbec něco zbylo.

Obecně se aplikuje ve třech krocích:

1. test vhodnosti odpovídá na otázku, zdali je omezení limitující lidské právo způsobilé dosáhnout svého cíle,
2. test nezbytnosti zkoumá, zda neexistuje opatření, které je způsobilé dosáhnout stejného cíle přinejmenším ve stejné míře a zároveň je šetrnější vůči omezenému lidskému právu,
3. test proporcionality stricto sensu vyvažuje mezi dvěma kolidujícími principy. [4]

První dva kroky pouze zkoumají vztah prostředků omezujících základní právo k jimi sledovanému cíli. Třetí krok ovšem zkoumá poměr mezi oběma kolidujícími lidskými právy či veřejným zájmem.

Tento třetí krok si lze tedy představit jako pomyslnou váhu, kdy vážíme na jedné straně mezi lidským právem a jeho omezením a na druhé straně mezi jiným lidským právem či veřejným zájem a jeho naplněním na úkor prvního lidského práva. Jinými slovy třetí krok testu proporcionality zkoumá, zda převáží realizace jednoho lidského práva na úkor druhého kolidujícího práva.

Kde je zakopaný pes

Jak již bylo řečeno v úvodu, Ústavní soud přezkoumával přiměřenost několika ustanovení novely ZoPK ve vztahu k právu obcí a krajů na samosprávu. Nová ustanovení poměrně neurčitě definovala účel ochrany národních parků a z nich vyplývající omezení činností povolených na jejich území.

Ústavní soud nejprve ověřil, že novela sledovala legitimní cíl. Následně v bodě 55 obecně vymezil test proporcionality a správně popsal 3 komponenty testu.  V bodě 56 pak konstatoval, že napadená právní úprava je způsobilá dosáhnout legitimního cíle. První krok tedy aplikoval správně.

V bodech 57 až 60 provedl druhý krok, test nezbytnosti. Vzhledem k nedostatku argumentace navrhovatele správně nevymýšlel všechny možné hypotetické prostředky sloužící k dosažení legitimního cíle a uzavřel, že i druhým krokem napadená právní úprava prošla. I druhý krok tak provedl správně.

Ovšem ve třetím kroku přichází kámen úrazu aplikace testu proporcionality Ústavním soudem. Ústavní soud si při provedení třetího kroku vypůjčil přístup Roberta Alexyho, který pro zásah využívá tříúrovňovou stupnici nízký-mírný-podstatný (bod 62). Z neznámého důvodu ji nazval jako obecně používanou, nicméně na ní zdaleka nepanuje shoda a ani Ústavní soud ji donedávna vůbec nevyužíval. [5] Zásahu do práva na samosprávu krajů a obcí, přežila-li by napadená úprava, přisoudil míru nízkou. Pak Ústavní soud zničehonic konstatoval přiměřenost napadených ustanovení.

Otázka je, kam se podělo vážení s druhým lidským právem, tedy s právem na životní prostředí. Abychom totiž mohli posoudit přiměřenost nějakého omezení, musíme znát i druhou stranu vah. Opatření omezující lidské právo obstojí v testu proporcionality, pokud ve třetím kroku převáží nad omezeným lidským právem. Ústavní soud tak selhal v tom nejpodstatnějším na testu proporcionality: ve zkoumání přiměřenosti, na které tímto de facto rezignoval a dopustil se tak logické chyby. Je to asi jako kdybychom si položili otázku: Co je těžší? Kilo železa?

Co za takovým pochybným postupem může stát? Mohlo by se jednat o nějakou vnitřní politiku na plénu – jinými slovy, že je znění odůvodnění výsledkem kompromisu kupříkladu formou vypuštění sporné části nálezu. Další možností je metodologické selhání soudců pléna. Jaromír Jirsa, který byl v daném případě soudcem zpravodajem, dosud v pozici soudce zpravodaje test proporcionality neaplikoval. Do vnitřního fungování Ústavního soudu nevidíme, takže lze jen stěží činit nějaké závěry ohledně toho, jak takové selhání Ústavního soudu vysvětlit.

Hypoteticky lze uvažovat i o jednom logickém vysvětlení. Při určení zásahu do práva na samosprávu obcí jako „nízkého“ lze už jen uvažovat o možnosti, že protichůdné právo bude zasaženo také „nízce“, jinak vždy převáží. Ústavní soud tak mohl „předvídat“, že jediný možný výsledek kromě ústavnosti úpravy je „remíza“ – tedy situace, kdy by obě práva v kolizi byla zasažena stejně. Z remízy [6] pak soud dovodil ústavnost zákona, avšak celý tento logický postup v nálezu zamlčel. Zde nastíněný postup je sice logický, ale zároveň netransparentní.  

Každopádně by bylo záhodné, aby Ústavní soud jako orgán ochrany ústavnosti vzhledem k významnosti testu proporcionality postupoval metodologicky důsledně. To se doposud až na výjimky [7] nedělo.

Autor: Štěpán Paulík

[1] I tahle představa se neobejde bez kritiky. Viz např. Dworkin.

[2] K rozlišení mezi scope a degree of realisation lidského práva viz BARAK, Aharon. Proportionality: constitutional rights and their limitations. Cambridge, U.K. ; New York: Cambridge University Press, 2012.

[3] Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 4/95.

[4] BARAK, Aharon. Proportionality: constitutional rights and their limitations. Cambridge, U.K. ; New York: Cambridge University Press, 2012, s. 303–344.

[5] Výjimku tvoří např. výše citovaný nález ÚS sp. zn. Pl. ÚS. 2/17.

[6] Teorií, jak postupovat v případě remízy po provedení vážení, je celá řada. Autor komentáře je přesvědčen, že v takovém případě má soud projevit zdrženlivost a ustoupit vůli parlamentu. Proto by šlo považovat postup Ústavního soudu za rozumný, nikoliv však za transparentní. Viz DA SILVA, V. A. Comparing the Incommensurable: Constitutional Principles, Balancing and Rational Decision. Oxford Journal of Legal Studies [online]. 2011, roč. 31, č. 2, s. 297–300.

[7] „Kotlíkový nález“ sp. zn. Pl. ÚS. 2/17.

Kam dál?