Jak sejmout Senát?

Před několika týdny proběhly oslavy polské Ústavy z roku 1791 – druhé nejstarší psané ústavní listiny na světě. Samozřejmě nelze hovořit o tom, že by Polsko nebylo podle své ústavy demokratickým právním státem, úprava obsažená v této listině plně odpovídá soudobým evropským standardům. Ale vzhledem k současné politické situaci v Polsku a u nás cítím potřebu vyjádřit se k jednomu z aspektů uspořádání moci, který má potenciál výrazně ovlivnit politické dění a povahu demokratického zřízení ve své živoucí podobě. I u nás od listopadového převratu znějí z různých politických končin názory na to, že (shrnuto) Senát je zbytečnou a drahou institucí a jeho zrušení by český ústavní systém přivedlo k modernější a efektivnější formě demokracie [1].

Polský bikameralismus – Is It the Sejm?

Jsem si vědom toho, že o kladech a záporech bikameralismu či unikameralismu bylo napsáno mnoho. Ovšem při pohledu na uspořádání moci zákonodárné v Polsku mám pocit, že je nutné se k tomuto tématu vrátit, pokud lze sledovat tendence k autoritářskému zřízení v zemích, kde už se „počítalo s liberálně demokratickou tradicí“. Zjednodušeně, polský ústavní systém je velice podobný tomu současnému českému. Jedná se (zatím) o parlamentní systém, kde je moc výkonná svěřena vládě spolu s přímo voleným prezidentem. Soudní moc vykonávají obecné soudy. Na ústavnost dohlíží ústavní soud. A moc zákonodárná je rozdělena mezi dvě komory – Senát a Sejm.

I rozdělení pravomocí mezi Senát a Sejm je velice podobné jako v České republice. Senát jako horní komora parlamentu je jakousi pojistkou, „druhými houslemi“. Podílí se na legislativním procesu, změně ústavy, jmenování členů určitých orgánů a podobně. I přesto však existuje drobný rozdíl, který podobu fungování Senátu jako určité protiváhy či formy kontroly zcela mění. Jedná se o princip identity volby obou komor, tedy že obě komory jsou voleny ve stejný čas. Je samozřejmě potřeba zdůraznit, že každá z komor využívá jinou techniku volební reprezentace. Sejm je volen systémem poměrným a Senát systémem většinovým. Dochází tak k situaci, že kvůli této koncepci je rozdělení moci v Senátu a v Sejmu téměř identické (po volbách v roce 2015 má PiS v Senátu 61 % míst, v Sejmu téměř 51 %). Nelze samozřejmě institucionálně nutit komory parlamentu, aby měly vždy jiné politické složení, ale tímto řešením se jednoznačně snižuje možnost politické plurality uvnitř obou z nich. Nehledě na to, že i rozdílné funkční období má výhodu kontinuální kontroly ze strany lidu (slovy polské ústavy národa), který prostřednictvím volených zástupců státní moc vykonává. Z principu identity volby v podobě, jak je zakotven v ústavní listině od roku 1997 (dále též „Ústava“), vyplývá i identita funkčního období. Ta se projevuje tím, že Sejm má ústavně danou pravomoc zkrátit si svým rozhodnutím volební období (Miloš Melčák by žasnul), a tímto rozhodnutím je zkráceno i volební období Senátu (čl. 98 odst. 3 Ústavy). Zcela legální by tak byla situace, kdy by Sejm sobě a Senátu zkrátil volební období v případě, že by v Senátu neměla vládnoucí moc potřebnou většinu. Na rozdíl od rozpuštění Sejmu prezidentem nedává ústava k samostatnému rozhodnutí Sejmu důvod (srov. čl. 98 odst. 4 Ústavy). Z polské ústavní listiny sice jinak vyplývá, že Sejm je v mírné převaze oproti Senátu, a rozdělení kompetencí tomu odpovídá. Avšak tuto možnou situaci, kterou legitimizuje současná ústavní úprava, považuji za rozpornou s principy parlamentní demokracie postavenou na svobodné soutěži politických stran vzhledem k zásadám ochrany menšin a možnosti menšiny stát se většinou.

Už u kulatého stolu

Argumentovat lze samozřejmě zájmem na stabilitě vlád a rozhodovacích procesů, jedná se jistě o důležitý aspekt fungování demokracie a polská postkomunistická historie je plná krátkých nestabilních vlád podobně jako ta naše. A odpověď má být jasná. Relativně nestabilní demokratické zřízení, kde fungují principy demokratického rozhodování (jemuž je přeci určitá míra nestability imanentní), je lepší než stabilní zřízení nedemokratické. Nechci ale tento problém redukovat na tak banální argument. Proto se musím ptát, proč polský ústavodárce zvolil takovou formu funkčně asymetrického bikameralismu? Dvoukomorový parlament byl na území Polska naposledy v roce 1935 a jeho znovuzavedení nebylo vlastně ani reflexí období bez dvou komor, ani projevem potřeby institucionální ochrany demokracie skrze inspiraci cizími ústavními systémy. Jednalo se o čistě pragmatické řešení tehdejší politické situace při společenských a politických změnách na přelomu 80. a 90. let minulého století a v rámci tzv. jednání u kulatého stolu. Tehdejší hnutí Solidarita zřízením druhé komory parlamentu chtělo docílit rychlejšího dosazení lidí z jejich řad, chtěli urychlit tak potřebné společenské změny [2]. O to větší záhadou je, proč ústavodárce tento koncept v roce 1997 po více než půl dekádě prostě převzal bez sebemenší reflexe.

Jeden z výkladů je takový, že zavedením omezení pasivního volebního práva na věk 30 let v roce 1997 je příklon k Senátu jako „radě starších“[3]. To ovšem nevysvětluje okolnosti uznání takové síly Sejmu oproti Senátu. Lze proto chápat, že v Polsku názory na zrušení Senátu jako zbytečnou a drahou instituci budou i v celku oprávněné, podle mě ne bohužel správné. Nelze ani očekávat, že možná revize ústavy v blízké budoucnosti bude zaměřená směrem k posilování institucionálních záruk a rozšiřování pojetí demokracie a jejich principů [4]. Nestihl jsem zatím proniknout do hlubin polské duše, ale mám skoro pocit, jako by Poláci nezažili zkušenosti 20. století s legálními (sic!) změnami demokracie ve zrůdné režimy a ochranu demokracie jako hodnoty nebrali tak vážně. Ale aby ne, Poláci totiž například na rozdíl od nás většinou čelili nebezpečí z venku. Buď si je někdo rozdělil, nebo jim povraždil veškerou inteligenci. Nebo obojí.

[1] Andrej Babiš oživil diskuse o rušení Senátu. Nespolkl prohru, vzkazuje Jiří Čunek. Česká televize [online]. Publikováno 16. 10. 2016. [cit. 11. 5. 2017]. Dostupné z: http://www.ceskatelevize.cz/ct24/domaci/1937502-andrej-babis-ozivil-diskuse-o-ruseni-senatu-nespolkl-prohru-vzkazuje-jiri-cunek.

Považuji v této souvislosti za nutné zmínit i dnes už legendárního Miroslava Sládka, srov. Stručný výtah z programu [online]. SPR-RSČ [online], 2017. [cit. 11. 5. 2017]. Dostupné z: http://www.spr-rsc.cz/program.html.

[2] CIEMNIEWSKI, Jerzy. Bicameralism under the constitutional system of the third republic of poland. In: Przeglad Sejmowy, 5. díl, roč. 2014 [online]. Kancelaria Sejmu, 2014. [cit. 11. 5. 2017], s. 66 a 72. Dostupné z: http://orka.sejm.gov.pl/przeglad.nsf/xWgRokuAng/2014/$File/ps5_2014_eng.pdf.

[3] Tamtéž, s. 68.

[4] Poland's president calls for constitutional referendum [online]. Deutche Welle, 2017. Publikováno 5. 5. 2017. [cit. 11. 5. 2017]. Dostupné z: http://www.dw.com/en/polands-president-calls-for-constitutional-referendum/a-38725200.