Nouzový stav v Polsku kvůli migrační krizi. Příčiny krize a ústavní rozměr

Dne 2. září 2021 byl v Polsku vyhlášen nouzový stav. Překvapením může být, že se tak nestalo kvůli šíření viru SARS-CoV-2, ale kvůli migrační krizi na hranicích s Běloruskem. Média o něm často referují jako o prvním nouzovém stavu v moderních dějinách země.

12. 11. 2021 Jan Hroudný

Současná polská ústava z roku 1997 v čl. 228 zakotvuje tři různé druhy mimořádných stavů (stany nadzwyczajne). Prvním z nich je stanné právo (stan wojenny), které může být vyhlášeno v případě vnější hrozby, ozbrojené agrese a v případě, že taková nutnost vyvstane z mezinárodního spojeneckého závazku. [1] Druhým mimořádným stavem je stav nouzový (stan wyjątkowy). Ten lze vyhlásit v případě ohrožení ústavního pořádku státu, bezpečnosti občanů nebo veřejného pořádku.[2] Posledním z trojice je stav přírodní katastrofy (stan klęski żywiołowe), který směřuje k předcházení nebo odstranění následků přírodní katastrofy nebo průmyslové havárie.[3]

Konkrétní úpravu nouzového stavu obsahuje zákon o nouzovém stavu ze dne 21. června 2002 (Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym). Tento zákon kromě obecných ustanovení, jako je např. způsob prodloužení nouzového stavu či povinnost médií o jeho vyhlášení informovat obyvatelstvo, obsahuje také úpravu zásad fungování orgánů veřejné moci a rozsah možného omezení základních práv a svobod.

Nouzový stav může vyhlásit prezident republiky na žádost Rady ministrů, a to na dobu maximálně 90 dní. Lze jej zavést buď na části nebo na celém území státu. Nařízení o zavedení nouzového stavu musí být do 48 hodin postoupeno Sejmu, který je může zrušit nadpoloviční většinou hlasů za přítomnosti alespoň poloviny poslanců. Nouzový stav může být se souhlasem Sejmu také prodloužen, a to jednou a nejvýše o 60 dní.[4]

Mimořádné stavy v Polsku

Poměrně zajímavou skutečností je, že žádný z druhů mimořádného stavu nebyl od přijetí nové ústavy v roce 1997 až dodnes ani jednou použit. V případě stanného práva a výjimečného stavu je to poměrně pochopitelné – pro jejich vyhlášení v podstatě chyběl důvod. Pro vyhlášení stavu přírodní katastrofy se ale řada příležitostí naskytla. Příkladem můžou být rozsáhlé povodně v roce 2010, během kterých v Polsku zemřelo 19 lidí a došlo i k obrovským škodám na majetku.[5] Proč tedy stav přírodní katastrofy nebyl nikdy vyhlášen?

Důvodem je pravděpodobně ustanovení čl. 228 odst. 7 polské ústavy. To totiž říká, že se během trvání jakéhokoliv mimořádného stavu a během 90 dnů po jeho ukončení nesmí konat volby. Výjimkou jsou pouze komunální volby v těch částech Polska, pro které mimořádný stav vyhlášen nebyl.[6] Ve výše zmíněném příkladu z roku 2010 by tak vyhlášení nouzového stavu v podobě stavu přírodní katastrofy znemožnilo konání červnových prezidentských voleb (v dubnu 2010 během pádu letadla u Smolenska tragicky zahynul polský prezident Lech Kaczyński). Polské úřady tak přírodní pohromy opakovaně zvládaly za „normálního“ režimu.[7]

Pokud se podíváme dále do minulosti, zjistíme, že lidově-demokratická ústava z roku 1952 pojem nouzový stav vůbec neznala a pracovala pouze s pojmem stanné právo (stan wojenny).[8] To bylo v Polsku použito pouze jednou – v prosinci roku 1981 je protiústavně vyhlásila Státní rada během převratu generála Wojciecha Jaruzełského. Protiústavnost spočívala ve skutečnosti, že stanné právo vyhlásila Státní rada v době zasedání Sejmu prostřednictvím dekretů, které byla oprávněna vydávat pouze v době, kdy Sejm nezasedal.[9] Stanné právo tehdy trvalo až do července roku 1983. Současný nouzový stav je tedy skutečně prvním mimořádným stavem v Polsku od roku 1981.

Příčiny vyhlášení současného nouzového stavu

Kořeny současné migrační krize a nouzového stavu na polsko-běloruské hranici mají původ v mimořádně špatných vztazích mezi Varšavou a Minskem. Ty pramení zejména z tvrdého postupu běloruského režimu proti početné polské menšině, zejména pak Svazu Poláků. V Polsku naopak působí řada běloruských emigrantů, kteří za podpory tamního ministerstva zahraničí provozují televizní stanici Bělsat[10] a několik stanic rozhlasových, které se zaměřují na kritiku režimu Alexandra Lukašenka.[11]

Z aktuálních kauz mezi oběma zeměmi lze zmínit např. aféru kolem běloruské atletky Krysciny Cimanouské, která měla být během olympijských her v Tokiu vyřazena z výpravy kvůli stížnostem na trenéry a nucena k návratu do Běloruska. To však odmítla a následně přijala polskou nabídku humanitárního víza. Podobná situace panuje také ve vztazích Běloruska s Litvou a Lotyšskem. Velkou roli v současném konfliktu hrají i sankce, které EU uvalila na Bělorusko po prezidentských volbách a následném brutálním potlačení opozičních protestů ze strany režimu.

Informace o tom, že se na bělorusko-polských, respektive bělorusko-pobaltských hranicích něco děje, se začaly objevovat koncem jara a začátkem léta.[12] Že se z Běloruska stane jedna z důležitých migračních tras z Blízkého východu a severní Afriky do EU by však ještě před nedávnem zřejmě čekal málokdo. Do Evropy po ní sice nepřichází ani zdaleka tolik migrantů jako přes západní středomořskou cestu (Španělsko) a východní středomořskou cestu (Balkán), přesto však v polovině října zaznamenávaly polské úřady kolem 500 pokusů o překročení hranic s Běloruskem denně.[13]

Nejzajímavější na celé situaci je podle názoru autora článku způsob, jakým se migranti (jde převážně o Iráčany) do Běloruska dostávají. Podle dostupných informací mohou ve své vlasti zaplatit pašerákům poplatek ve výši v přepočtu kolem 200 až 300 tisíc korun, za který obdrží platné běloruské vízum, letenky a ubytování v Minsku. Podle některých zdrojů je tato akce přímo podporovaná běloruskými státními orgány a cestovními agenturami (počet letů z Bagdádu do Minsku se v posledních měsících až zdvojnásobil). Poté, co migranti legálně dorazí do Běloruska, jsou na několik dní ubytováni v hotelu. Následně jsou hromadně sváženi k západní běloruské hranici a nasměrováni na území Polska a dalších zemí. Na koordinaci celé operace se má podílet i běloruská pohraniční služba.[14] Vlády Polska a pobaltských zemí i zástupci EU tento postup opakovaně označili za součást hybridní války a za pašování lidí.

Projednání a vyhlášení. Podle opozice je humanitární situace tragická

Vzhledem ke zhoršující se situaci na hranici tak dne 31. srpna 2021 podala Rada ministrů prezidentovi Andrzeji Dudovi žádost o vyhlášení nouzového stavu. Ten žádosti vyhověl dne 2. září a nouzový stav tak vstoupil v platnost. Byl vyhlášen na 30 dní a místně je omezen na oblasti sousedící s běloruskou hranicí. Celkem zasahuje 183 obcí v osmi okresech ve dvou různých vojvodstvích (podleském a lublinském).[15] Vyhlášení bylo některými komentátory kladeno i do souvislosti s masivním vojenským cvičením Západ 2021, které 10. září zahájila ruská a běloruská armáda.

V Sejmu byl nouzový stav projednán dne 6. září. Proběhl pokus o jeho zrušení, pro však hlasovalo jen 168 poslanců (247 bylo proti, 20 se zdrželo a 25 se hlasování neúčastnilo). Proti zrušení hlasovali zejména poslanci z vládní strany Prawo i Sprawiedliwość (známé pod zkratkou PiS), ale i některé menší opoziční pravicové strany (např. Konfederacja). Pro zrušení se naopak vyjádřily hlavně dva velké opoziční bloky (Koalicja Obywatelska a Lewica).[16]

Opozice ve svých vyjádřeních poukazuje zejména na tragickou humanitární situaci migrantů, kteří na hranici už týdny táboří a nemůžou se dostat do Polska ani zpět do Běloruska. Zároveň upozorňuje, že je absurdní vyhlásit nouzový stav v situaci, která je méně vážná než epidemie covid-19, která k jeho vyhlášení nevedla.[17] Podle vyjádření poslance Franciszka Sterczewského (Koalicja Obywatelska) má nouzový stav zabránit nevládním organizacím v přístupu k migrantům a v možnosti dokumentovat činnost polských pohraničníků. Ti mají na hranicích praktikovat mj. metodu pushback, která spočívá ve vytlačení migrantů pryč z polského území ihned po jejich vstupu, aby nemohli požádat o azyl.[18] Vláda však na své pozici trvá. Její činitelé obecně vyjadřují lítost nad situací migrantů, zdůrazňují však, že jejich vpuštění do Polska by se mohlo stát nebezpečným precedentem.

Současná situace

Co přesně ale nouzový stav znamená? Nařízení Rady ministrů ze dne 2. září[19] stanovilo několik podstatných omezení základních práv a svobod. V oblastech, pro které je nouzový stav vyhlášen, je omezeno právo shromažďovací i svoboda pobytu. Osoby, které se v pásmu zdržují, jsou povinny mít u sebe doklad totožnosti. Došlo také k omezení přístupu k informacím a možnosti zaznamenávat pomocí technických prostředků objekty a oblasti s pohraniční infrastrukturou. Nařízení zároveň obsahuje mnohé výjimky. Na hranici kromě pohraničníků a policie operuje také několik tisíc vojáků polské armády. Situace mezi polskou a běloruskou stranou je stále vyostřenější – na začátku října se objevila zpráva, že běloruští pohraničníci stříleli na polské vojáky slepými náboji.[20] Na internetu bylo zveřejněno i video[21] zachycující větší skupinu migrantů při pokusu o násilné překročení hraničního plotu. Někteří z migrantů přitom ve skutečnosti měli být jen převlečenými běloruskými vojáky, kteří celý pokus podnítili. Situace tak připomíná vyhrocení migrační krize na srbsko-maďarských hranicích v letech 2014 a 2016, kdy jsme z médií mohli sledovat podobně dramatické záběry.

Situace migrantů je nadále velmi špatná. Problémy způsobuje jak příchod chladnějšího počasí, tak omezení zavedená nouzovým stavem, která komplikují přísun humanitární pomoci. Několik migrantů na hranicích zemřelo, další trpí zimou, hladem a nedostatkem lékařské pomoci. Řada z nich musí nedobrovolně tábořit mezi polskou a běloruskou stranou, která je po neúspěšném pokusu o přechod do Polska nechce přijmout zpět.

Polsko se situaci – stejně jako Orbánovo Maďarsko – rozhodlo řešit stavbou plotu podél své východní hranice. Ten má být do budoucna nahrazen zdí. Současně Sejm dne 30. září udělil souhlas k prodloužení nouzového stavu o 60 dní (tedy až do začátku prosince). Za pozornost stojí postoj představitelů EU, kteří odmítají možnost spolufinancování hraničních bariér z unijních rozpočtů. Osobně mi však nepřijde, že by Polsko a pobaltské země za jejich postup výrazněji kritizovali. Předsedkyně Evropské komise Ursula von der Leyen nedávno nastínila svou vizi řešení, která kromě pomoci migrantům počítá hlavně se zvýšeným tlakem na běloruský režim.[22]

Závěr: Jaké můžeme očekávat scénáře?

Současná polsko-běloruská migrační krize v sobě podle mého názoru skrývá dvě základní linie. Tou první je katastrofální situace migrantů, kterou je nutné urychleně řešit. Varianta, že budou celou zimu a případně i déle stanovat u hranic, není přijatelná. Částečné řešení snad nabízí Írán, který začal vyvíjet nátlak na běloruské úřady, čímž usiluje o návrat části migrantů zpět do Íránu. Jestli budou tyto snahy úspěšné, je zatím otázkou.

Druhou linií věci je přímá zodpovědnost, kterou za vzniklou situaci nese současný běloruský režim. Alexandr Lukašenko celou krizi z podstatné části zavinil a pravděpodobně na ní i vydělal. Migranty přitom zjevně využil jako prostředek pomsty za sankce a předchozí neshody. Polsko a pobaltské země tím postavil před velký problém, kdy tyto země nemohou migranty přijmout kvůli obavám z ještě větší migrační vlny a zároveň musejí stavět ploty, za což čelí kritice (byť se v průzkumech opakovaně ukazuje, že minimálně v Polsku většina občanů kroky své vlády podporuje). Konkrétní kroky těchto zemí podle mého názoru mohou být předmětem kritiky, viníkem celé krize je však jednoznačně Bělorusko. Jestli se jej podaří prostřednictvím sankcí přinutit k přehodnocení přístupu, je ale další neznámou.

Posledním faktorem, který je nutné vzít v potaz, je skutečnost, že nouzový stav nelze podle polského práva prodlužovat donekonečna. Je jisté, že polská vláda bude muset ještě do konce tohoto roku přijít s alternativním řešením. Zvažuje se přijetí nového zákona, který by nastalou situaci reguloval. Výhodou by bylo, že při využití takového zákona by nebylo nutné omezit konání voleb, jako je tomu v případě současného nouzového stavu. Takový zákon by však zřejmě obcházel polskou ústavu. Objevily se však už i spekulace, že by se krize dala řešit vyhlášením stavu přírodní katastrofy (odůvodněním by pak mohlo být zvýšené riziko šíření koronavirové epidemie).[23] V tomto případě je však zcela jasné, že stav přírodní katastrofy by na migrační krizi dopadat neměl.

Jan Hroudný

student Právnické fakulty MUNI

Úvodní foto: Běloruský prezident Alexandr Lukašenko čelí ostré kritice Polska a pobaltských zemí. Foto: Vladimir Putin and Aleksandr Lukashenko, BRICS summit 2015, Пресс-служба Президента России, Wikimedia Commons, CC BY 4.0

[1] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483, čl. 229.

[2] Tamtéž, čl. 230 odst. 1.

[3] Tamtéž, čl. 232.

[4] Tamtéž, čl. 230 odst. 2 a 231.

[5] Doucet, Margot. Managing Central European Flood Risk: A Look Back at the 2010 Poland Flood. [online]. AIR Worldwide. 23. 7. 2019 [cit. 16. 10. 2021]. https://www.air-worldwide.com/publications/air-currents/2019/Managing-Central-European-Flood-Risk--A-Look-Back-at-the-2010-Poland-Flood/

[6] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483, čl. 228, odst. 7.

[7] Na tomto místě je nutné zmínit, že během koronavirové epidemie byl na území Polska vyhlášen epidemický stav, který je upraven pouze na zákonné úrovni (stan zagrożenia epidemicznego a stan epidemii). Kritici mají za to, že se jedná o obcházení ústavy a že epidemický stav představuje „materiální“ nouzový stav.

Moska, Matyáš. Krizová opatření v Polsku: snaha o obcházení ústavy? [online]. Epravo.cz. 17. 4. 2020 [cit. 16. 10. 2021]. https://www.epravo.cz/top/clanky/krizova-opatreni-v-polsku-snaha-o-obchazeni-ustavy-110976.html

[8] Konstytucja Polskiej Rzeczypospolity Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r., Dz. U. 1952, nr 33, poz 232, čl. 28 odst. 2.

[9] Friedl, Jiří, Jurek, Tomasz, Řezník, Miloš a Martin Wihoda. Dějiny Polska. Praha: NLN, Nakladatelství Lidové noviny, 2017, s. 549.

[10] Televizní stanice Bělsat provozuje své webové stránky i v anglické verzi: https://belsat.eu/en/

[11] Šošyn, Ruslan. Polsko a běloruská krize: Proč Poláci tolik iritují Lukašenkovu diktaturu? [online]. FORUM 24. 7. 4. 2021 [cit. 16. 10. 2021]. https://www.forum24.cz/polsko-a-beloruska-krize-proc-polaci-tolik-irituji-lukasenkovu-diktaturu

[12] (jhr). Lukašenko pouští do Evropy stovky migrantů. Vede hybridní válku, stěžuje si Litva. [online]. Echo24. 13. 6. 2021 [cit. 18. 10. 2021]. https://echo24.cz/a/STsdm/lukasenko-pousti-do-evropy-stovky-migrantu-vede-hybridni-valku-stezuje-si-litva

Pleasence, Chris. Belarus dictator Lukashenko threatens to flood Europe with 'migrants and drugs' in retaliation for sanctions imposed for Ryanair hijacking. [online]. DailyMail. 26. 5. 2021 [cit. 18. 10. 2021]. https://www.dailymail.co.uk/news/article-9620727/Belarus-threatens-flood-Europe-migrants-drugs-response-sanctions.html

[13] Informace o počtu pokusů o přechod hranice zveřejňuje polská pohraniční stráž na svém twitterovém účtu každý den: https://twitter.com/straz_graniczna

[14] Novák, Martin. Lukašenko se mstí, posílá do EU tisíce migrantů. Je to jen začátek, bojí se Litva. [online]. Aktuálně. 6. 8. 2021 [cit. 16. 10. 2021]. https://zpravy.aktualne.cz/zahranici/lukasenko-se-msti-posila-do-eu-tisice-migrantu-je-to-jen-zac/r~9f0ed21cf5da11eb8fa20cc47ab5f122/

[15] Seznam vymezených obcí lze nalézt mj. na webových stránkách polské vlády: https://www.gov.pl/web/mswia/informacje-dla-mieszkancow-terenow-objetych-stanem-wyjatkowym

[16] Podrobné výsledky hlasování lze nalézt mj. na webových stránkách polského Sejmu: https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/agent.xsp?symbol=glosowania&NrKadencji=9&NrPosiedzenia=36&NrGlosowania=160

[17] Nie dla stanu wyjątkowego. [online]. Lewica. 6. 9. 2021 [cit. 18. 10. 2021]. https://lewica.org.pl/aktualnosci/6644-nie-dla-stanu-wyjatkowego

[18] Harzer, Filip. Na hranicích dojde ke katastrofě, vláda to chce tajit, říká polský poslanec. [online]. Seznam zprávy. 1. 9. 2021 [cit. 18. 10. 2021]. https://www.seznamzpravy.cz/clanek/na-hranicich-dojde-ke-katastrofe-vlada-to-chce-tajit-rika-polsky-poslanec-173603

[19] Rozporządzenie Rady ministrów z dnia 2 września 2021 r., Dz.U. 2021 poz. 1613.

Online dostupné na: https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20210001613/O/D20211613.pdf

Toto nařízení přímo navazuje a v § 1 odkazuje na nařízení prezidenta, kterým byl nouzový stav vyhlášen.

[20] Dziuba, Daryna. Na hranicích se střílelo, tvrdí Polsko. Bělorusko to odmítá. [online]. Seznam zprávy. 8. 10. 2021 [cit. 31. 10. 2021]. https://www.seznamzpravy.cz/clanek/na-hranicich-se-strilelo-tvrdi-polsko-belorusko-to-odmita-176996

[21]Twitterový profil polské pohraniční stráže (Straż Graniczna). [online] Twitter. 25. 10. 2021 [cit. 11. 11. 2021]. https://twitter.com/Straz_Graniczna/status/1452555004863209477

[22] Opening remarks by President von der Leyen at the joint press conference with President Michel following the meeting of the European Council of 21-22 October 2021. [online]. Evropská komise. 22. 10. 2021 [cit. 31. 10. 2021]. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/cs/statement_21_5458

[23] Siedlecka, Ewa. Chroniczny stan wyjątkowy. Kolejnych 60 dni i co dalej? [online]. Polityka. 28. 9. 2021 [cit. 30. 10. 2021]. https://www.polityka.pl/tygodnikpolityka/kraj/2136754,1,chroniczny-stan-wyjatkowy-kolejnych-60-dni-i-co-dalej.read

Tvorbu Práva21 sponzorují

Vybrali jsme pro vás

1. 5.

Musíme si promluvit o justičních kandidátech

Jan Šlajs se v nepravidelné minisérii Musíme si promluvit věnuje tématu justičních kandidátů a výběrů soudců. Pozvání do podcastu přijala Daniela Zemanová, soudkyně Ústavního soudu. Daniela Zemanová byla v době přípravy změn v systému výběru soudců prezidentkou Soudcovské unie. V rozhovoru vzpomíná na jednání z doby příprav a vysvětluje, v čem má novelizovaný systém smysl a jaká mohou být jeho negativa.

23. 4.

Rekodifikace soukromého práva na Slovensku

V jubilejní 50. epizodě se i tentokrát podcast Judikatúra věnuje něčemu jinému než aktuální judikatuře: Petr Bezouška a Filip Melzer si povídají o slovenské rekodifikační cestě. Ta navázala ještě na tu federální a bohužel stále nedošla do svého cíle. Velký kus práce však již byl odveden, o čemž se můžete přesvědčit v tomto přehledu: 1url.cz/aumM7.
Pozvání k mikrofonu přijali dva členové katedry občanského a obchodního práva z trnavské právnické fakulty - Monika Jurčová a Milan Hlušák. Monika se účastní rekodifikačních prací již od roku 2007 a Milan byl ještě nedávno předsedou pracovní skupiny pro rekodifikaci soukromého práva při Ministerstvu spravedlnosti SR.

9. 4.

Požadavek na formu novace

V § 1906 OZ se stanoví, že ujednání o novaci a narovnání vyžaduje písemnou formu, byl-li i původní závazek zřízen v písemné formě, nebo činí-li se o právu již promlčeném. Výkladem tohoto pravidla se zabýval nedávno i Nejvyšší soud. A Petr Bezouška s Filipem Melzerem se na jeho základě pokusí mj. vysvětlit, jaký je vztah tohoto pravidla k § 564 OZ, co je to privativní novace a jak se liší od kumulativní novace a prosté změny závazku.